La creación de la ONU en 1945 fue, posiblemente, la consecuencia más ambiciosa de la Segunda Guerra Mundial. Mientras los ejércitos aliados aún combatían en Europa y el Pacífico, los diplomáticos de medio centenar de naciones se reunieron en San Francisco para diseñar una organización capaz de impedir que la humanidad volviera a destruirse a sí misma. El resultado —la Organización de las Naciones Unidas— no nació del idealismo ingenuo, sino de la experiencia brutal de dos guerras mundiales en apenas treinta años.
El fracaso de la Sociedad de Naciones: la lección no aprendida
Para comprender la creación de la ONU hay que retroceder al final de la Primera Guerra Mundial. En 1919, el presidente estadounidense Woodrow Wilson impulsó la Sociedad de Naciones como parte del Tratado de Versalles . La idea era revolucionaria: un foro internacional permanente donde los estados resolvieran sus disputas mediante el diálogo y no la fuerza. Pero el proyecto nació herido de muerte.
El Senado de Estados Unidos rechazó la ratificación del tratado, dejando fuera a la mayor potencia mundial. La Sociedad carecía de mecanismos efectivos para imponer sus decisiones. No disponía de fuerzas armadas propias ni de capacidad real para sancionar a los agresores. Cuando Japón invadió Manchuria en 1931, la Sociedad emitió una condena y Japón simplemente abandonó la organización. Cuando Italia atacó Etiopía en 1935, las sanciones fueron tibias e ineficaces. Cuando Alemania remilitarizó Renania, se anexionó Austria y desmembró Checoslovaquia, la Sociedad fue incapaz de articular respuesta alguna.
La SGM demostró de forma catastrófica que la diplomacia sin dientes no podía garantizar la paz. Pero también demostró que el aislacionismo —la política de dar la espalda a los conflictos ajenos— era una ilusión peligrosa en un mundo interconectado. Pearl Harbor había enseñado a Estados Unidos que ningún océano era lo bastante ancho para protegerlo.
Los primeros pasos: de la Carta del Atlántico a Dumbarton Oaks
La idea de crear una nueva organización internacional empezó a tomar forma mucho antes del final de la guerra. En agosto de 1941, cuando Estados Unidos aún no había entrado en el conflicto, el presidente Roosevelt y el primer ministro Winston Churchill se reunieron en secreto a bordo de buques de guerra frente a las costas de Terranova. El resultado fue la Carta del Atlántico, una declaración de principios que esbozaba las bases de un nuevo orden mundial: renuncia a la expansión territorial, autodeterminación de los pueblos, libertad de comercio, cooperación económica y desarme.
En enero de 1942, veintiséis naciones firmaron la Declaración de las Naciones Unidas —la primera vez que se usó oficialmente ese nombre, sugerido por el propio Roosevelt—, comprometiéndose a luchar juntas contra las potencias del Eje y a no firmar paces por separado. El término nació como una alianza militar, pero llevaba implícita la semilla de algo más permanente.
Las conferencias de Moscú y Teherán en 1943 dieron un paso más. Las cuatro grandes potencias —Estados Unidos, la Unión Soviética, el Reino Unido y China— acordaron formalmente la necesidad de crear una organización internacional para mantener la paz y la seguridad después de la guerra. El compromiso era solemne, pero los detalles quedaban por definir.
Esos detalles se negociaron en la Conferencia de Dumbarton Oaks, celebrada entre agosto y octubre de 1944 en una mansión de Washington D.C. Representantes de las cuatro potencias debatieron la estructura de la futura organización durante semanas de intensas negociaciones. Allí se diseñó el esqueleto básico de la ONU: una Asamblea General donde todos los estados miembros tendrían voz, un Consejo de Seguridad con responsabilidad primaria sobre la paz, un Tribunal Internacional de Justicia y una Secretaría General.
El punto más espinoso fue el poder de veto. La Unión Soviética insistió en que las grandes potencias debían tener capacidad de bloquear cualquier resolución del Consejo de Seguridad que afectara a sus intereses. Stalin argumentaba, no sin razón, que ningún país poderoso aceptaría someterse a decisiones contrarias a sus intereses vitales. Roosevelt y Churchill, que compartían esa lógica aunque no lo expresaran tan crudamente, acabaron aceptando el principio. La fórmula exacta del veto se definiría más tarde, en la Conferencia de Yalta de febrero de 1945.
Yalta: las grandes potencias diseñan el mundo
La conferencia de Yalta, celebrada en la península de Crimea en febrero de 1945, fue mucho más que una reunión sobre la ONU. Roosevelt, Churchill y Stalin se sentaron a dividir el mundo de la posguerra, y la organización internacional fue solo una de las piezas del tablero. Pero una pieza fundamental.
En Yalta se acordó la fórmula definitiva del derecho de veto: los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad —Estados Unidos, la Unión Soviética, el Reino Unido, Francia y China— podrían vetar cualquier resolución sustantiva, pero no las meramente procedimentales. Un miembro permanente no podría vetar la discusión de un asunto, pero sí bloquear cualquier acción concreta. Era un compromiso pragmático que reconocía la realidad del poder mundial.
Stalin arrancó otra concesión: la admisión de Ucrania y Bielorrusia como miembros separados de la ONU, a pesar de ser repúblicas soviéticas. La justificación era que ambas habían sufrido enormemente durante la guerra, pero el propósito real era dar a la URSS tres votos en la Asamblea General. Roosevelt aceptó a regañadientes, obteniendo a cambio el compromiso soviético de participar en la conferencia fundacional.
Se decidió también que la conferencia constituyente se celebraría en San Francisco el 25 de abril de 1945, y que se invitaría a todas las naciones que hubieran declarado la guerra a las potencias del Eje antes del 1 de marzo de 1945. Esta cláusula provocó una cascada de declaraciones de guerra de última hora: Argentina, Turquía, Egipto y otros países corrieron a declarar la guerra a Alemania y Japón para asegurarse un asiento en la mesa.
La Conferencia de San Francisco: cincuenta naciones, un objetivo
La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Organización Internacional se inauguró en San Francisco el 25 de abril de 1945, dos semanas después de la muerte de Roosevelt y trece días antes de la rendición alemana. El presidente Truman, recién llegado al cargo, pronunció el discurso inaugural por radio desde la Casa Blanca. Delegados de cincuenta naciones —desde las grandes potencias hasta pequeños estados latinoamericanos y asiáticos— se congregaron en el War Memorial Opera House de la ciudad californiana.
La conferencia duró dos meses de negociaciones agotadoras. Aunque las grandes líneas estaban definidas desde Dumbarton Oaks y Yalta, quedaban decenas de cuestiones por resolver. Los países pequeños y medianos, liderados por Australia, Nueva Zelanda y varias naciones latinoamericanas, lucharon por ampliar los poderes de la Asamblea General frente al dominio del Consejo de Seguridad. No lo consiguieron del todo, pero obtuvieron concesiones significativas: la Asamblea podría discutir cualquier asunto relacionado con la paz y la seguridad, y el Consejo Económico y Social tendría un papel más relevante del previsto inicialmente.
La cuestión colonial fue otro campo de batalla. Las potencias coloniales —Reino Unido, Francia, Bélgica, Países Bajos— resistieron los intentos de incluir compromisos firmes de descolonización. El resultado fue un sistema de fideicomiso para los territorios bajo mandato, pero sin obligaciones claras para los imperios coloniales sobre sus propias posesiones. La promesa de autodeterminación quedaba en la Carta, pero sin mecanismos de aplicación.
Los derechos humanos entraron en la Carta gracias a la presión de organizaciones no gubernamentales y de delegaciones como la de América Latina. El preámbulo reafirmaba la fe en los derechos fundamentales del hombre, y el articulado establecía la promoción de los derechos humanos como uno de los propósitos de la organización. Pero la redacción era deliberadamente vaga: las grandes potencias no querían un instrumento que pudiera usarse contra la segregación racial en Estados Unidos, el colonialismo británico o el sistema soviético.
La Carta de las Naciones Unidas: arquitectura para la paz
El 26 de junio de 1945, los delegados firmaron la Carta de las Naciones Unidas en una ceremonia solemne en el auditorio del Veterans Memorial Building. El documento, de 111 artículos organizados en 19 capítulos, establecía la estructura y los principios de la nueva organización.
Los propósitos fundamentales eran cuatro: mantener la paz y la seguridad internacionales, fomentar las relaciones amistosas entre las naciones, promover la cooperación internacional para resolver problemas económicos, sociales y humanitarios, y servir de centro para armonizar las acciones de los estados. Los principios incluían la igualdad soberana de todos los miembros, la resolución pacífica de controversias, la prohibición del uso de la fuerza y la no intervención en los asuntos internos de los estados.
La Asamblea General sería el órgano deliberativo principal, donde cada estado miembro tendría un voto. Podría discutir cualquier asunto dentro del ámbito de la Carta y hacer recomendaciones, pero sus resoluciones no serían vinculantes. Era un foro de debate, no un parlamento mundial.
El Consejo de Seguridad sería el órgano ejecutivo, con responsabilidad primaria sobre la paz y la seguridad. Estaría compuesto por cinco miembros permanentes —los llamados P5: Estados Unidos, la Unión Soviética, el Reino Unido, Francia y China— y seis miembros no permanentes elegidos rotativamente. Sus resoluciones serían vinculantes y podría autorizar el uso de la fuerza, imponer sanciones económicas y desplegar operaciones de mantenimiento de la paz.
El derecho de veto de los cinco permanentes era la piedra angular del sistema. Sin la unanimidad de las grandes potencias, el Consejo no podía actuar. Este mecanismo reflejaba la lección del fracaso de la Sociedad de Naciones: una organización que intentara imponer decisiones a las grandes potencias contra su voluntad estaba condenada a la irrelevancia o a provocar un conflicto mayor.
La Carta también creaba el Consejo Económico y Social, encargado de la cooperación en materias económicas, sociales y de derechos humanos; el Consejo de Administración Fiduciaria, para supervisar los territorios bajo fideicomiso; la Corte Internacional de Justicia, como órgano judicial principal; y la Secretaría, dirigida por un secretario general que sería el principal funcionario administrativo de la organización.
De la firma a la entrada en vigor: octubre de 1945
La firma de la Carta en San Francisco no significaba su entrada en vigor. Era necesario que los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad y la mayoría de los demás signatarios la ratificaran según sus procedimientos constitucionales internos.
Estados Unidos fue el primero en actuar. El Senado ratificó la Carta el 28 de julio de 1945 por 89 votos a favor y solo 2 en contra, un contraste abismal con el rechazo al Tratado de Versalles veinticinco años antes. La experiencia de la SGM había transformado la opinión pública estadounidense: el aislacionismo era ya una reliquia del pasado. Los demás signatarios fueron ratificando durante el verano y el otoño.
La Carta de las Naciones Unidas entró en vigor el 24 de octubre de 1945 —fecha que desde entonces se celebra como el Día de las Naciones Unidas—. La primera Asamblea General se reunió en Londres el 10 de enero de 1946, con cincuenta y un estados miembros. El noruego Trygve Lie fue elegido primer secretario general.
La elección de la sede permanente fue objeto de intensos debates. Varios países ofrecieron ubicaciones, pero Estados Unidos —como potencia dominante y principal contribuyente financiero— se impuso. John D. Rockefeller Jr. donó 8,5 millones de dólares para adquirir un terreno en Manhattan, junto al East River. La construcción del complejo de la ONU comenzó en 1948 y se completó en 1952, dando a la organización la sede icónica que conserva hasta hoy.
Las primeras pruebas: esperanzas y limitaciones
La ONU afrontó sus primeras crisis casi de inmediato. En enero de 1946, Irán denunció ante el Consejo de Seguridad la negativa soviética a retirar sus tropas del norte del país. La presión diplomática funcionó y la URSS se retiró, en lo que pareció una victoria temprana del nuevo sistema. Pero la escalada de tensiones entre Washington y Moscú pronto revelaría las limitaciones estructurales de la organización.
El derecho de veto, concebido como garantía de estabilidad, se convirtió en instrumento de parálisis. A medida que la Guerra Fría se intensificaba, la Unión Soviética y Estados Unidos bloquearon sistemáticamente cualquier resolución contraria a sus intereses. Entre 1946 y 1955, la URSS ejerció el veto más de ochenta veces. El Consejo de Seguridad quedó paralizado en la mayoría de las crisis que enfrentaban a las dos superpotencias.
Sin embargo, la ONU encontró formas de actuar al margen del bloqueo. La Asamblea General, aunque carecía de poder vinculante, se convirtió en un foro donde la opinión mundial podía expresarse. En 1947, la Asamblea aprobó el plan de partición de Palestina. En 1948, adoptó la Declaración Universal de los Derechos Humanos, redactada por una comisión presidida por Eleanor Roosevelt. Estos documentos, aunque no tenían fuerza legal inmediata, sentaron las bases del derecho internacional moderno.
Las agencias especializadas de la ONU —la Organización Mundial de la Salud, la UNESCO, UNICEF, la Organización para la Alimentación y la Agricultura— comenzaron a desarrollar una labor humanitaria y de cooperación que, con el tiempo, se convertiría en uno de los aspectos más valiosos y menos controvertidos del sistema de las Naciones Unidas.
La ONU como producto de la SGM
La Organización de las Naciones Unidas fue, ante todo, hija de la guerra. Cada uno de sus rasgos fundamentales refleja una lección extraída del conflicto más devastador de la historia.
La universalidad —frente al carácter excluyente de la Sociedad de Naciones— respondía a la constatación de que una organización sin las grandes potencias carecía de sentido. El derecho de veto, por imperfecto que fuera, reconocía que la paz solo podía mantenerse con la cooperación de los estados más poderosos. La prohibición del uso de la fuerza, salvo en legítima defensa o con autorización del Consejo, era la respuesta directa a la agresión impune que había caracterizado los años treinta. Y la inclusión de los derechos humanos en la Carta —por tímida que fuera la formulación— nacía del horror ante el Holocausto y las atrocidades cometidas durante la guerra.
La ONU no logró el objetivo utópico de eliminar la guerra. La Guerra Fría, los conflictos regionales, las guerras civiles y las intervenciones unilaterales han marcado las ocho décadas de existencia de la organización. Pero sí consiguió algo que a menudo se subestima: proporcionar un marco donde las naciones pueden dialogar incluso en los peores momentos de tensión, un espacio donde la diplomacia siempre tiene una oportunidad antes de que hablen las armas.
El legado de San Francisco
La conferencia de San Francisco y la creación de la ONU marcaron un punto de inflexión en las relaciones internacionales. Por primera vez en la historia, la mayoría de los estados del mundo aceptaron voluntariamente limitar su soberanía en aras de un sistema colectivo de seguridad. El principio de que la agresión contra un estado era un asunto de todos quedó consagrado en el derecho internacional.
El Plan Marshall , la creación de la OTAN y las instituciones de Bretton Woods —el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial— completaron la arquitectura del nuevo orden internacional diseñado tras la SGM. La ONU era la pieza central de ese andamiaje, el foro donde las tensiones podían canalizarse antes de convertirse en conflictos armados.
Ochenta años después de su fundación, la ONU sigue siendo una organización imperfecta, criticada tanto por quienes la consideran demasiado débil como por quienes la ven como una amenaza a la soberanía nacional. Pero su mera supervivencia —a través de la Guerra Fría, la descolonización, el fin de la bipolaridad y las crisis del siglo XXI— demuestra que la idea nacida entre las ruinas de la SGM conserva su vigencia. El mundo no ha sufrido otra guerra mundial. Y aunque las razones son múltiples y complejas, la existencia de un foro permanente donde las naciones pueden hablar en vez de disparar es, sin duda, una de ellas.